【深度】注册测绘师执业制度实施的现状分析

来源：《地理空间信息》2019年第2期

作者：刘光辉，夏小江，彭 昀，田东亮

摘 要：注册测绘师制度是为了更好地维护国家安全、保证测绘质量、提升测绘专业队伍素质而设立的一项重要制度。通过对注册测绘师执业推进过程中遇到的现实问题进行调查研究，提出以政策支持、加强监管和人员流动、推进试点、建立测绘师事务所和改良考试等相关对策建议，为推动注册测绘师执业的实施提供相关建议。

关键词：注册测绘师;执业现状;测绘资质;实施对策

自2007 年我国设立注册测绘师制度以来，经过首批考核和近6 a 的考试，大约13 000 人取得注册测绘师资格证书。国家局相继出台相关办法，但其核心内容测绘师执业一直没有实施。本文围绕注册测绘师实施执业过程中各环节所要面临的机遇与挑战，阐述当前测绘师实施执业所遇到的问题，并提出了相关对策。

1 我国实施测绘师执业所面临现状

1.1 行业内乱象环生

随着测绘地理信息市场蓬勃发展，一些单位和个人盲目追求经济利益和短期效益，导致在市场竞争过程中不顾信誉、不注重产品质量的现象屡见不鲜。企业全国开分公司，共用一个测绘资质，各个分公司单独核算并对自己质量负责。部分企业看到近年测绘市场经济效益较好, 通过挂靠职称等手段申请资质从中谋利，企业这种允许挂靠或者挂靠其他资质、职称的做法，只注重眼前利益，不会注重产品质量，一旦测绘市场不景气或者出现重大产品质量问题，很可能注销资质或公司，重新选择发展方向。除了大型的企事业单位拥有经济附加值较高项目外，其他传统的中小型测绘企业利润微薄，只能保证最低的盈利预期。低成本中标屡见不鲜，部分项目招标价低于两成，企业之间处于低价低质恶性竞争中。测绘市场存在着资质挂靠、无底线压价、无证测绘、层层转包等乱象。市场整体处于无序状态，阻碍企业对人才的需求，影响测绘师的引进动力。

我国测绘产品质量管理不注重标准化，设计方案、质量文件、技术总结缺失，技术设计书流于形式。产品缺乏技术含量，同质化严重，测绘企业无质量意识，以牺牲质量换取压缩成本现象普遍，只愿意使用廉价劳动力，不注重人才引进和培养。局部内，测绘产业甚至已经沦为劳动密集型产业，行业内技术水平难以提高，导致测绘师执业缺少稳定有序的行业环境，使制度成了摆设。

1.2 与传统生产管理方式的冲突

执业会影响到测绘地理信息生产和管理环节的方方面面，势必造成测绘生产管理方式的改变和测绘权益重新分配。传统的以项目生产为主线的生产方式，过分注重经济效益，对人才培养、产品质量认识不足，仅注重结果不讲究过程。注册测绘师执业管理办法明确规定涉及到技术、质量文件等须由测绘师签字，由项目所承担测绘师担负质量职责等，利用测绘师本人利益和权责来规范测绘市场经营。对单位而言，要把质量管理职责分离出去，边生产边控制。传统生产管理方式颠覆个人执业的道德规范，企事业单位管理人员与测绘师在管理权限上的矛盾等都是执业不得不面临的问题。

按照“放、管、服”改革要求，降低测绘行业准入门坎是大的发展方向。强制挂靠测绘资质系统，卡住企业测绘资质，增加企业负担，给证书挂靠者带来利益，对行业没有实质性用处。测绘师制度核心是职业准入，真正目的是执业，主要目的是为了提高测绘产品的质量。挂靠资质系统是测绘师执业实行的必要前置步骤，能强制要求测绘单位满足测绘师人数要求，在测绘师实施执业政策成熟前不宜脱钩，迫使企业重视测绘师执业。传统测量项目经济附加值过低，缺乏基本竞争条件的企业进入市场后，无限压缩成本，其产品质量必然下降。企业以牺牲质量换取效益，其产品必然经不起执业考验。执业停留在政策研讨阶段，尚未实施，企业看不到利好，贸然执业必然引起企业不配合和消极抵抗。

1.3 制度体系初步形成

自从2007 年设立注册测绘师制度以来，我国已经制定相关各项规定制度，注册测绘师执业资格制度体系初步形成 (如图1)。国家局和省级局明确管理部门和职责，注册测绘师注册管理系统开始运行，注册测绘师继续教育平台上线，从法律角度和制度体系方面为测绘师制度实施提供切实的保障，但注册测绘师执业行为缺乏监管。测绘师执业监管制度不健全，缺少执业考核、失信惩戒制度等，测绘师执业过程中配套的措施，如执业信用记录、职业责任保险、执业事务所等等都未有相关明确措施。

图1 国家局和省级局明确管理部门及职责

1.4 影响力增强

截至2017 年8 月底，依据国家局网站公布的资质单位和已注册人员名单，全国测绘资质单位数量突破1.8 万家，已审核注册人员接近10 000 人，以30～40岁的中青年工程师为主，我国地理信息产业46 多万从业人员中大约有1/3 人员参加过测绘师考试。测绘师制度在行业内影响力不断增强, 一批年富力强、实践经验丰富、适应能力强的测绘师队伍已经形成 。

按国家标准计算，甲、乙级测绘单位对测绘师人数要求接近13 000 人，依据2016 年报统计(不计入2016 年考出来的测绘师人数)，约40% 甲级单位和70% 乙级单位共3 000 家依旧不能达到标准。通过对注册测绘师分布分析发现，产生测绘师缺口的主要原因是分布不均匀，而非绝对数量的不足。

1)测绘师数量区域差异明显，区域分布不均。测绘师大都集中在经济发达的中东部省份和沿海城市中，主要集中在北京、江苏、山东、广东等省市，而西藏、青海、宁夏等西部省份的注册测绘师数量较少(如图2)。

2)测绘师聚集在个别单位，自由流动受阻。部分测绘企业拥有强大经济和人才优势，辅之以优秀的测绘师考试条件，掌握相当大部分测绘师资源。测绘地理信息行业中的主要力量事业单位也占据大量资源。企业垄断和单位体制束缚使测绘师资源过分集中，无法流动。

图2 西部测绘师分布图

1.5 执业能力受质疑

我国职业资格证书执行不力，准入资格不确定，与资质挂钩一再退迟，曾经影响到了制度实施的准备工作，至今未实施试点工作。

测绘师执业质量是注册测绘师制度的生命线，是保证测绘地理信息生产和成果质量的关键。测绘师是通过考核认定和考试取得注册测绘师资格的人员，具备进行执业所需要的基本要求，但中青年工程师年纪尚轻，经验不足，不能保证部分测绘师为了追求个人利益放弃个人职业道德，而且注册测绘师的执业水平、职业道德和社会责任都是未知数。

1.6 制度实施的必然性

1)地理信息行业对从业人员专业技术要求很高，需要从业人员有一定的理论知识和专业实践经验且熟悉相关测绘法规条例。推行测绘执业资格制度，是保障测绘地理信息产品质量，提升测绘地理信息服务重要的措施。

2)地理信息公共服务职能的加强，必然要求行业管理体制改革，建立规范合理的测绘市场体系。测绘执业资格制度是单位资质管理与个人执业资格管理相结合的市场准入管理机制，以个人资格管理的方式规范市场秩序，质量管理责任落实到人，形成有效的市场监管，保障测绘产品质量。

3)建立测绘师制度，开展测绘师国际互认，同国际测绘市场接轨，为我国测绘专业技术人员走向国际市场创造条件。

4)自2002 年测绘法规定测绘从业人员应具备相应的执业资格以来，国家局出台一系列注册测绘师规定和办法，人社部把测绘执业资格列入国家职业资格目录清单。实施注册测绘师制度是落实测绘法的必要措施，是对各项政策、办法的有力回应，必然得到推进和及时的落实。

2 实施测绘师执业对策

2.1 加大政策制度支撑

1)坚定信念，统一认识，执行制度规定的各项措施。测绘师制度实施有法律依据和体制的保障，一再推迟执行会让资质单位对测绘师制度执行缺少信心，导致下一个执行时间节点又出现同样问题，动摇测绘师制度的根基，最终导致测绘师制度无法落实。

2)充分认识制度实施的困难，认真考虑实施细节，积极推进执业实施，不断制订后续政策，完善政策漏洞，引导全行业群策同力推进制度，共同建设测绘师制度。

3)持续加大对测绘师的宣传，开展各项活动，对测绘资质企业进行引导。

2.2 实行聘任制

在执业推进后，应以市场去配置测绘师，测绘师与企业进行双向选择，逐渐改变用资质挂钩强制性规定测绘师人数的做法。

1)注册测绘师属于国家对从事测绘行业专业技术人员的技术评定，属于个人行为。单位不能强制测绘师在本单位注册，应该本着双方意愿一致情况下志愿选择对方，从而改变测绘师分布不均匀的问题。

2)解除体制枷锁，打破市场垄断和区域壁垒，促成市场公平竞争，让市场平衡测绘师的配置，促进测绘师的大规模流动。

3)通过测绘师执业保证产品质量来配置岗位，让企业优胜劣汰，企业强则吸引测绘师，企业弱则退出市场，使产业进入一个良性循环的过程，迎来大发展。

4)测绘师既然要承担责任，也要给予相应利益报酬。测绘单位应根据所执业项目总额给予相应报酬。为了杜绝以上行业现状，测绘师对测绘成果签字的执行，和企业领导共同对成果负责，一定程度上可以制约企业只看到利益的一面，对提高测绘成果质量将会有很大的帮助。

2.3 实行执业试点

开展执业试点，在有条件的单位落实执业签章制度，制订执业办法，为测绘师制度的全面展开提供基础。执业试点在改善、提升测绘工程产品质量的同时，更重要的是为实行测绘师事务所积累宝贵的执业经验。这正是开展测绘师试点执业的关键意义所在。测绘师数量不能马上达到全面执业的要求的事实是客观存在的，仅靠增加测绘师数量解决不了问题。注册测绘师执业制度执行不一定能提升测绘质量，主要看如何有效落实。因此行业主管部门、用人企业、测绘师要积极推进有条件的单位进行试点，在试点过程中逐步完善执业办法，制定各项配套措施。

2.4 探索测绘师执业事务所制度

测绘师事务所是解决全国全行业测绘师数量不足、分布不均衡的重要手段。利用事务所的市场力量对行业进行整合，达到执业效率最大化，成为执业市场的强力补充，为部分企业提供服务，解决一些企业执业能力不足问题，也是让测绘师制度充分发挥其市场调节能力的重要手段。依靠市场和行业改革调整测绘师配置人数，让测绘行业遵循市场的规则，优胜劣汰。大力探索测绘师事务所制度，推出测绘师事务所试点，制定事务所管理办法，为今后的测绘市场监管提供思路。用无限责任的事务所来承担测绘质量管理重任，建立第三方验收体系，让市场管理质量，分担管理部门质量监管责任。

2.5 改善考核教育方式

1)改善测绘师考试。首先，建议修订测绘师考试大纲，增加更多涉及到未来测绘师执业应该熟悉的内容。加强测绘师考试严谨性，强化出题团队稳定性，提高出题质量，平衡三科难度。

2)丰富继续教育内容，注册测绘师要保证执业活动中相应测绘地理信息成果质量并承担终身责任，需要通过注册测绘师继续教育制度，确保注册测绘师及时掌握新知识新技能，不断提高注册测绘师的整体素质和执业能力。继续教育中应增加具体执业细则、强调注册测绘师的执业责任、个人职业素质教育等内容。

2.6 加强监督管理

加强测绘师执业的监督管理，加强事中、事后监管。从监管角度讲，重点是要探索建立以执业质量管理为核心的监管机制和以信用档案、信用评价为主要内容的注册测绘师诚信体系，落实注册测绘师执业责任追究制度。把行业管理从现有的以单位资质管理为主逐步过渡到以个人资格管理为主的轨道上来[7]。注册测绘师管理系统应该对测绘单位和测绘师本人情况实行实时动态管理，建立测绘师个人档案(如注册单位、执业项目、执业记录、个人业绩等)，限制测绘师执业项目总额，如果执业产品出现重大问题可进行取消资格。建立测绘师业绩记录管理，对于出现问题工程过多的测绘师实行限制执业时间的处罚，以保证注册测绘师质量和素质。同时应加强对所有测绘项目的备案资料的检查，建议明确一个时点，开始对未纳入测绘师执业的测绘项目不予通过审查备案，责令整改的处罚，细化设计和规划，科学统筹不误判，分步实施。对于违反市场规则的主体应强力整治，遏制不正当竞争，加大处罚力度。

建设完善的测绘师法规和各项保证措施，为测绘师制度的依法实施建立完善的体系基础，做到依法监管。完善测绘师相关配套制度，如执业保险制度，测绘师信用制度，把成果责任落在测绘师身上，加大执业责任，使产品质量得到提高，同时让测绘专业技术人员的待遇改观，权责统一。

3 结 语

注册测绘师执业是兼顾产业、企业、测绘师三者利益，在其中找到一个平衡点，实现共赢才是最好的落脚点。如何提升注册测绘师本人执业的积极性、主动性，是一项需长期研究的课题。

参考文献：略

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来源：勘测联合网

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